Korupcija, odnosno praksa podmićivanja, stara je koliko i država. Stoga je i borba za njeno suzbijanje isto toliko stara. Uporedo s razvojem privredne aktivnosti, mešanjem države u privredu i birokratizovanjem društva, korupcija je dobijala na intenzitetu. Samim tim, postala je jedan od značajnih problema savremenog sveta. Takođe je poznato da su još stari Atinjani bili suočeni s ovom dru-štvenom pojavom. Zato su imali skup pravila stvorenih za njeno suzbijanje.

Termin korupcija Makijaveli preuzima od Polibija i on je označavao „kvalitet kvarenja vlasti”. U Engleskoj je pojam korupcije u osamnaestom veku, pored kvarenja vlasti, identifikovan i s podmićivanjem. Pod korupcijom, danas, najčešće podrazumevamo nezakonito korišćenje društvenog položaja i moći radi sopstvene koristi.

Zabrinutost da se zbog prekomerne moći države izbori ne svedu na podmićivanje i korupciju deli još Dejvid Hjum. Istovremeno, Monteskije smatra da je svaka vlast sklona zloupotrebi, te se zato mora ograničiti drugom vlašću. Izneta stanovišta iz istorije društvene misli upućuju na zaključak da tamo gde postoji politička moć i uticaj postoji i, u većoj ili manjoj meri, korupcija. U političkoj teoriji postao je gotovo opšte mesto normativan stav da se politička moć i uticaj „ne mogu prodavati i kupovati”, kao što se ne može prodavati i kupovati ili biti predmet trgovine ljudski život, pravo na brak, rađanje dece, sloboda govora i okupljanja, ljubav, religijska osećanja itd. Predmet trgovine, takođe, ne sme biti službeni položaj, što proističe iz shvatanja o politici kao opštem dobru i što je vremenom pretočeno u pravnu regulativu civilizovanog sveta.

Između ovih opšteprihvaćenih načela i prakse povremeno postoji značajna razlika, pa je zloupotreba službenog i političkog položaja sankcionisana u krivičnom zakonodavstvu. Izloženi načelni stavovi, iako opšteprihvaćeni, nisu sprečili da se korupcija razvija, da uzme maha i da postane gotovo opšta pojava u svim državama sveta. Na ovu činjenicu upućuju mnogobrojna istraživanja, na jednoj, i gotovo svakodnevne, manje ili veće, korupcionaške afere koje potresaju ne samo nerazvijene, nego i razvijene zemlje liberalne demokratije.

Korupcija se može definisati na nekoliko različitih načina. Najobuhvatniju definiciju korupcije je ponudio Vito Tanci. Prema njemu, korupcija postoji ukoliko dođe do namernog narušavanja principa nepristrasnosti pri donošenju odluka u cilju prisvajanja neke pogodnosti. Princip nepristrasnosti zahteva da, pri donošenju odluka, lični ili bilo koji drugi odnosi između učesnika u razmeni nemaju nikakav uticaj. Ovaj princip je deo funkcionisanja savršenog tržišta, koje je, prema samoj definiciji, depersonalizovano.

Na osnovu Tancijeve definicije, može se zaključiti da postoje dva potrebna uslova da narušavanje nepristrasnosti bude okarakterisano kao korupcija. Prvo, potrebno je da postoji namera – slučajno narušavanje nepristrasnosti usled, na primer, nesavršene informisanosti, ne predstavlja korupciju. Drugo, potrebno je da se kao posledica navedene nepristrasnosti javlja prisvajanje neke pogodnosti, odnosno sticanje lične koristi. Narušavanje nepristrasnosti usled, na primer, boje kože učesnika u transakciji, predstavlja rasizam, ali ne i korupciju. Prisvajanje pogodnosti, odnosno sticanje lične koristi za onoga koji donosi pristrasne odluke, može da uzima različite oblike. Uobičajeno je da se pod korupcijom podrazumeva prisvajanje novca (ovaj oblik korupcije se najčešće naziva podmićivanjem), ali lična korist može da podrazumeva i skupe pokolone ili činjenje protivusluge. Skupocen nakit za suprugu onog koji je bio pristrasan, ili dobro plaćeno radno mesto (uz male radne obaveze) za njegovog sina svakako da spadaju u korupciju.

Prisvajanje pogodnosti, odnosno sticanje lične koristi, može da se odvija simultano sa donošenjem pristrasne odluke, ali ta dva čina mogu da budu vremenski razdvojena. Naime, donošenje pristrasne odluke korumpiranog stvara neformalnu, ali veoma čvrstu obavezu koruptora da vrati tu uslugu, odnosno da pruži protivuslugu i ta obaveza ne zastareva u vremenu, tako da je sticanje lične pogodnosti korumpiranog pomereno u budućnost. Ukoliko je protivusluga dobro plaćeno radno mesto za sina, a sin je tek krenuo na fakultet, izvesno je da će postojati vremenska razlika između dva čina. Štaviše, pri sklapanju sporazuma o korupciji, protivusluga često nije ni specifikovana, već se samo stvara obaveza koruptora da u budućnosti stvori ličnu korist za korumpiranog.

Korisna je i Kolemanova teorija društvenog kapitala pojedinca, gde taj kapital predstavlja sumu potraživanja pojedinca na osnovu već učinjenih usluga, odnosno na osnovu već učinjenog kršenja nepristrasnosti u donošenju odluka. Na primer, državni službenik u odeljenju za izdavanje dozvola za uvoz, izdajući dozvole na pristrasan način, ne mora odmah da traži protivuslugu od onih kojima je pristrasno izdao dozvole, ali se takva pritivusluga podrazumeva u budućnosti. Svaka pristrasno izdata dozvola predstavlja investiciju u društveni kapital državnog službenika, tj. uvećanje njegovih potraživanja od drugih projedinaca. Što je veći društveni kapital pojedinca, veća je i njegova očekivana korisnost u budućnosti. Pri tome, treba razgraničiti bruto i neto društveni kapital pojedinca. Neto društveni kapital pojedinca (koji nikako ne treba mešati sa kapitalom u društvenoj svojini) predstavlja sumu protivusluga koje taj pojedinac očekuje, umanjenu za sumu protivusluga koje on treba da pruži u budućnosti.

Treba se prisetiti odnosa koji se uspostavljaju u poslovanju porodice Korleone (knjiga i film Kum I), pa je potpuno jasno da je Don Vito Korleone pojedinac sa najvećim neto društvenim kapitalom u njegovom okruženju. U takvim okolnostima, neto društveni kapital se nasleđuje, pa je njegov sin, kada je postao novi don, uspešno koristio taj kapital u sticanju svoje pozicije na relevantnom tržištu. U najvećem broju slučajeva, vremensko razgraničenje između pristrasne odluke korumpiranog i protivusluge koruptora je takvo da protivusluga koruptora kasni. To bi se moglo nazvati odloženim plaćanjem u slučaju korupcije. Međutim, u nekim slučajevima radi se u plaćanju unapred. Na primer, u nekim azijskim zemljama poslanici ili državni službenici dobijaju koverte sa novcem unapred, prilikom njihovog stupanja na dužnost, bez specifikacije šta treba da urade, odnosno koje se pristrasne odluke očekuju od wih. Tek naknadno će se ispostaviti zahtev za uslugom, odnosno pristrasnom odlukom.

Navedena definicija korupcije predstavlja solidan analitički okvir za istraživanje ovog fenomena. Međutim, primena navedene definicije kao kriterijuma za ocenu posmatrane delatnosti, tj. presuđivanje da li se radi o korupciji ili ne, vezana je za određene probleme. Naime, radi se o tome da je prilično teško operativno definisati pristrasnost pri donošenju odluka, odnosno kršenje načela nepristrasnosti. To se najlakše može utvrditi ukoliko je došlo do kršenja nekog formalnog pravila. Međutim, u mnogim slučajevima, ne postoje formalna pravila i donošenje odluke je diskreciono pravo državnog službenika. Ukoliko državni službenik koji izdaje dozvole za uvoz ima diskreciono pravo da izabere kome će da izda takvu dozvolu, imajući u vidu „koristi za nacionalnu privredu u celini”, ili „očuvanje javnog interesa”, veoma je teško ustanoviti da li je pravilo prekršeno, naročito da li je ono namerno prekršeno, budući da ne postoji striktno, formalno pravilo. Pored toga, vremensko razdvajanje pružanja usluge korumpiranog od pružanja protivusluge koruptora, stvara analitičke probleme ustanovljavanja postojanja lične koristi korumpiranog. Ukoliko protivusluga nije specifikovana (šta je protivusluga i kada će da se pruži), tj. ukoliko korumpirani ulaže u svoj društveni kapital, veoma je teško identifikovati drugi potreban uslov za korupciju, a to je prisvajanje lične koristi. Tu se javlja i problem definisanja lične koristi. U najvećem broju slučajeva radi se o pojedincu, odnosno njegovoj porodici. Međutim, u nekim slučajevima, radi se o pružanju protivusluge organizaciji u kojoj je korupmirani član, na primer, političkoj partiji. Na taj način se uvećava broj igrača u lancu, što dodatno otežava identifikaciju lične koristi.

Pored navedene Tancijeve definicije, u poslednje vreme se veoma često upotrebljava operativna definicija Svetske banke, da korupcija predstavlja zloupotrebu javnih ovlašćenja radi sticanja privatne koristi. Ova definicija izvor korupcije sagledava u javnim ovlašćenjima, tako da korupciju neminovno vezuje za državu, njene poslove, državnu intervenciju na tržištu i postojanje javnog sektora. Drugim rečima, primena ove definicije isključuje mogućnost korupcije u privatnom sektoru, već se usredsređuje isključivo na korupciju u javnom sektoru. Ovakva definicija je konzistentna sa stavom američkog nobelovca Bekera da „ukoliko ukinemo državu, neće biti ni korupcije”. Načelno posmatrano, Tancijeva definicija korupcije je superiorna. Prvo, u definciji Svetske banke nedostaju neki analitički elementi (kriterijumi) koji nam omogućavaju analizu mehanizama korupcije. Drugo, Tancijevoj definiciji treba dati prednost, budući da omogućava istraživanje korupcije i u privatnom sektoru, dok se definicija Svetske banke zadržava isključivo na državi, odnosno javnom sektoru. Mehanizmi ove dve vrste korupcije se donekle razlikuju, o čemu će kasnije biti više reči. Iako je Tancijeva definicija superiorna, definicija Svetske banke omogućava usredsređivanje na korupciju unutar javnog sektora, koja je, po svojim dimenzijama i posledicama, daleko značajniji fenomen. Većina savremenih istraživanja korupcije bavi se upravo korupcijom u javnom sektoru, odnosno korupcijom pod okriljem države. Stoga je i istraživanje koje sledi posvećeno korupciji u javnom sektoru, koji je po svojoj raširenosti i posledicama daleko značajniji fenomen, kako u Srbiji, tako i u svetu. Dodatni razlog za ovakav izbor je velika raširenost javnog sektora u Srbiji. U taj sektor ne spadaju samo državna uprava u užem smislu reči, već i javna preduzeća, odnosno tzv. društvena preduzeća, koja još uvek čine dominantni deo srpske privrede. Shodno tome, u daljem tekstu razmatraće se isključivo korupcija u javnom sektoru.

Nekoliko reči i o etičkom aspektu definisanja korupcije. Za veoma veliki broj ljudi korupcija predstavlja nešto što je moralno neprihvatljivo, odnosno zlo protiv kojeg se treba boriti zato što je u suprotnosti sa osnovnim moralnim normama. Ipak, mogu se pronaći slučajevi u kojima je teško moralno osuditi onog koji je posegao za korupcijom. Razmotrimo to na jednom hipotetičkom, ali ipak uverljivom primeru. Tokom leta 2000. godine u jednom malom gradu u Srbiji, policija je uhapsila mladog aktivistu „Otpora”. Deda mladog aktiviste zna da je veoma velika verovatnoća da će njegov unuk da dobije prilično žestoke batine u policiji. Stoga odlazi u kuću svog prvog komšije, lokalnog policajca kojeg poznaje već 30 godina. Daje mu 100 maraka uz molbu da niko u policiji ne bije dete. Policajac prima pare. Sutra unuk izlazi iz policije, na njemu nema modrica (ni na licu, ni na leđima). Dakle, nema sumnje da se radi o korupciji. Da li se, na moralnom planu, može osuditi ovakav postupak? Za razmatranja koja slede, ovo pitanje, odnosno odgovor na njega, jednostavno nisu relevantni.

Analiza korupcije koja sledi vrednosno je neutralna. U tom smislu i navedene definicije korupcije su vrednosno neutralne. Cilj analize korupcije u Srbiji koja sledi je da spozna nivo, uzroke i mehanizme korupcije, njene posledice, tj. efekte na blagostanje društva i na raspodelu tog blagostanja, a ne da se bavi moralnom osudom korumpiranih i koruptora. Moralni sud autora ovog projekta je da je korupcija, načelno posmatrano, zlo i ovaj sud nije potrebno dokazivati. Takođe, lako ćemo se složiti sa stavom da je najbolje da policija ne hapsi i ne prebija mlade ljude zbog toga što protestvuju protiv režima – bilo kog režima, ne samo onog bivšeg. Tada neće ni biti potrebe za korupcijom ove vrste, bila ona, u navedenom hipotetičkom slučaju, moralna ili ne.

Boris Begović i Boško Mijatović (redaktori)

“KORUPCIJA U SRBIJI”

Izdavač Centar za liberalno-demokratske studije

Beograd, 2001.